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        構建體系完備的終身教育 健全充滿活力的教育體制

        2018-03-21 16:55:33 來源: 環球網

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        2018年全國兩會期間公布的《關于2017年中央和地方預算執行情況與2018年中央和地方預算草案的報告》中指出,2017年預算執行情況是“促進教育改革發展。統一城鄉義務教育學生‘兩免一補’政策,全國約1.43億義務教育學生獲得免學雜費、免費教科書資助。落實高等教育領域‘放管服’改革要求,進一步擴大高校辦學自主權”等。2018年預算安排目標是“支持發展公平優質教育。鞏固落實城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制,改善貧困地區義務教育薄弱學?;巨k學條件。支持加快世界一流大學和一流學科建設。支持和規范社會力量興辦教育。”這些方面教育預算支出的安排是我國教育發展目標的體現,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確指出,教育優先發展是黨和國家提出并長期堅持的一項重大方針。各級黨委和政府要把優先發展教育作為貫徹落實科學發展觀的一項基本要求,切實保證經濟社會發展規劃優先安排教育發展,財政資金優先保障教育投入,公共資源優先滿足教育和人力資源開發需要。教育發展的資源投入要著力于實現以下戰略目標:實現更高水平的普及教育,形成惠及全民的公平教育,提供更加豐富的優質教育,構建體系完備的終身教育,健全充滿活力的教育體制。

        我國當前的教育預算安排與支出責任

        當前國家財政性教育經費占GDP比例自2012年實現4%目標以來,連續五年超過4%。隨著教育支出大幅度的增長,教育支出的結構問題逐漸顯現出來,我國財政教育支出在初等、中等、高等教育之間、城鄉之間、地區之間的分配失衡;教育資金使用效率低下等也成為制約我國教育事業發展的重要因素。優化我國財政教育支出結構,提升我國財政教育支出資金的使用效率就成了現階段的重點。對財政教育支出預算績效進行系統考評,是提高教育經費使用效率、促進教育事業健康發展的重要手段。

        教育支出績效評價的主體應該包括國家審計部門、政府財政部門和教育部門等,以教育部門的自評為主。教育部門的自評主要通過每年提交《績效評價報告》,對比年度績效計劃的績效指標與實際執行情況,對指標完成情況進行評價,對未完成目標進行整改。國家審計部門審計教育部門的財務狀況及績效目標,提交績效審計報告,并提出整改意見和措施。此外,社會公眾通過問卷調查評判教育支出預算中無法直接衡量的效益,以及教育支出是否滿足公眾需求。專家考評由高等院校等專家協同政府部門確定標準,確定政府教育支出的成效。

        財政教育支出預算績效評價的對象主要是教育部門及其管理的項目。針對教育部門的績效評價主要是教育部門年初制定計劃目標的執行情況,是否在做有效的事情,是否在用正確低成本的方式做事,考察部門預算編制和執行的有效合理性。針對教育支出項目的評價主要包括對項目立項決策效果的評價,對項目技術方案效果的評價,對項目經濟性有效性的評價,對項目社會影響效果的評價。

        我國教育績效評價亟待完善的幾個方面

        財政教育支出績效的核心是政府的教育資源配置效率,當前的財政教育支出的績效評價主要包括內部效率評價以及外部效果評價。內部效率評價的主體主要是財政部門以及教育主管部門的運作效率,各類學校的經營效率以及監管機構的監督效率。外部效果評價主要包括教育的直接效果(各類學校在校生數量、各級學校數量等)評價以及間接的經濟、社會等績效的評價;財政教育支出績效評價研究的是支出數量與支出質量。強調成本,注重效率的同時也維護公平;在法律、制度之外還要考慮社會發展、心理、文化等因素。

        (一)針對教育的公共物品屬性,多元客觀地設計績效評價指標

        教育支出本身具有連續性,同時其效果的考評不能僅看資金投入使用后當年的效果,還需考察其對今后幾年的影響;教育本身具有公共物品的屬性,因此其資金使用后收益方面必然會相對其他盈利性項目較低,不能單從此類指標方面界定資金使用效率等。由于教育具有正的外部性和時滯性,教育支出難以用特定量化指標進行評價和衡量,很多評價要求主要以升學率,入學率等作為中小學教學成果的考評指標,各個中小學對教育支出的安排也以教學升學率為最終目標。這些指標操作簡單、具體,但作為基礎教育績效的最終衡量標準,也會存在一些問題,比如過度重視升學率,也就是學生成績的要求,從而忽略學生素質全面發展。隨著網絡技術發展,電子產品無孔不入,如何處理好電子產品滲透與教育的關系成為當前最為迫切的教育難題。比如在教育指標評價體系里面加入沉迷于游戲并影響學習成績的學生比例,學生的心態健康標準及做心理健康咨詢次數;學生閱讀的習慣,平均每天讀多長時間的書,教育單位每年是否更新推薦書目等等,這些能反映當代教育環境與質量的指標。此外,許多定性指標的設計使得主觀評價因素的成分比較大,在實施過程中,存在很大的操作空間,不利于評價結果的客觀性。因此,要進行科學的教育支出評價,構建正確的教育目標,而不是過度致力于建立復雜化的定量指標,避免定性指標過度主觀,要建立多元化、定量和定性相結合的績效評價體系,比如以年齡作為劃分類別,關注各年齡層的受教育程度,并結合勞動力的受教育程度對當地企業和經濟發展的促進作用等。

        實際操作中,有些指標設計非常詳盡,通常是一些量化指標。這些指標雖具有可操作性強,反映一些情況,然而以數額形式呈現出的指標框架有的過于復雜,種類過多,分類過細,數額規定比例比較死板,這一方面加大了績效評價工作的難度,比如數據的搜集和計算難度,從而難以切實有效地實施績效評價工作;另一方面,部分指標規定了絕對數額和比例要求,過于簡單和純粹地追求數量,不能夠客觀反映現實績效,有可能誤導整個財政教育支出績效評價及其本身的良性發展;某一數值的微小變動有時甚至并不能夠真正反映出地區經濟、社會等方面效益的改善,反而會使地方為了提高評價分數而過度重視達到指標要求,而忽視把切實改善地區教育水平作為支出的目標。也就是說,對指標設計劃分得過于具體詳盡,或者過于概括和簡單,都不利于績效評價工作的進行,如何把握指標設計的細分程度也是值得進一步研究的,同時應該考慮對整體財政支出影響的定性和定量分析。

        (二)監管主體應該明確,監管實施到位,加強法規建設

        對于教育支出實施績效評價的本質在于監督教育資金的使用,提高資金的使用效率。引入“獨立第三方”本意是彌補教育部門評價體系的不足,為政府部門績效評價注入更多的市場化因素,提高績效評價的有效性和真實性。目前相關評價機構多為與政府部門有合作的智庫和咨詢類機構,因此在實施評價時更多情況下會參考政府部門需求,而無法真正獨立出具評價結果,這就違背了最初實施支出績效評價的本意,也不利于支出績效評價工作的進一步開展。對于教育支出績效評價工作實施監管,實際應當從績效評價過程和結果兩大方面把控。目前我國實施教育績效評價監管工作,一般靠部門和單位內部實施自評,和審計部門抽查,而對于第三方評價機構的運用能力還比較欠缺。但是作為更加市場化發展的第三方評價機構的監督,往往更具有效率。一方面加強教育部門支出立法管理,將績效評價內容納入教育支出政策法規建設。完善的立法支持,將教育績效評價管理上升到法律法規層級予以保障,有助于減少教育部門對支出實施績效評價工作過程中的阻力,使支出績效評價工作的開展順暢有效。另外,應在與教育相關的預算支出條例中對教育預算績效管理的責任主體、管理范圍、管理對象、評價體系、管理程序等予以明確。通過有力的法律規范明確教育預算績效管理的發展方向、基本目標、工作程序、工作任務和主要內容。同時要推動建立中長期教育支出規范管理條法。適應目前公共財政“供給側”改革要求背景,將財政投入與績效考核銜接起來,進一步擴大教育專項資金績效評價范圍,著重體現資金使用效益。

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